Trabajar para el Estado de Guatemala puede ser una maravilla o una pesadilla. Algunos servidores públicos tienen sueldos elevados y privilegios; pero otros tienen contratos que poco o nada les benefician. ¿En qué radica la diferencia? A pesar de que varias leyes intentan unificar las condiciones laborales en el gobierno, cada institución va por libre y ofrece o no buenas condiciones laborales.
El servicio público en Guatemala se asemeja al acto de un ilusionista que corta a una persona en diferentes pedazos y separa sus extremidades de la cabeza. Entonces, este espectáculo de magia muestra las partes del cuerpo dispersas, sin ninguna posibilidad de conexión.
Alejandro Argueta, abogado especialista en derecho laboral en la Administración Pública, considera que cada extremidad representa a los diferentes regímenes públicos. Cada uno de estos es disperso y posee sus propias reglas de juego, se mueve de forma independiente, sin una columna vertebral que los fusione.
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En ese contexto, ser cabeza, brazo o pie puede ser más o menos conveniente. En otras palabras, no es lo mismo ser burócrata en el ministerio de Salud que en el de Energía y Minas. El presente reportaje intentará explicar la desconexión, la dispersión, las discrepancias de beneficios y brechas salariales que existen en todo el aparato estatal.
Para entender los problemas y diferencias existentes en los regímenes laborales en el sector público lo primero que se debería establecer es ¿Cuántos de estos existen? Plaza Pública lo preguntó a diferentes expertos y analistas, pero nadie tuvo una respuesta certera. Todos coincidieron que, aunque no es algo imposible de definir, es muy laborioso establecerlo pues requiere de una revisión de toda la legislación en la materia.
En principio, es importante explicar que cada poder del Estado tiene su propio régimen laboral para sus servidores y funcionarios. El Organismo Ejecutivo, quizá el paraguas que cobija el mayor número de empleados, regula el servicio público para 41 dependencias de la presidencia.
El Congreso de la República se rige por su propia normativa, la Ley de Servicio Civil del Organismo Legislativo (Decreto 44-86), el Organismo Judicial también tiene su propia legislación (Decreto 48-99) y las municipalidades se amparan bajo la Ley del Servicio Municipal (Decreto 1-87).
La lista de entidades descentralizadas que cuentan con su propio régimen es de 17, entre estas se encuentran el Banco de Guatemala, el Crédito Hipotecario Nacional, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), entre otros.
Los órganos de control jurídico administrativo y de control político del Estado también tienen su propio régimen. Entre los que podemos mencionar: Contraloría General de Cuentas (CGC), el Registro de la Propiedad, entre otros.
¿Paridad salarial?
La Constitución Política de la República intentó regular aspectos laborales de los trabajadores del Estado. El artículo 108 establece que «las relaciones del Estado y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores se rigen por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades».
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El artículo 109 establece que «los trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas o autónomas que laboran por planilla, serán equiparados en salarios, prestaciones y derechos a los otros trabajadores del Estado». Pero en la práctica esto no se cumple.
Por ejemplo, un profesional III que labora en el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) percibe ingresos significativamente inferiores a un servidor con el mismo rango que trabaja en el Ministerio de Salud Pública. Mientras que el primero gana poco más de 8,000 quetzales, el segundo tiene un salario que supera los 13,000.
De hecho, existe disparidad entre los salarios asignados a los altos funcionarios del Ejecutivo. Mientras que el ministro de Finanzas Públicas percibe más de 50,000 quetzales al mes, el ministro de Salud Pública y Asistencia Social, ronda los 34,000.
La constitución no es el único reglamento que ha intentado emparejar los salarios de funcionarios públicos. El artículo 75 del Decreto 101-97, Ley Orgánica del Presupuesto estipula que, «las remuneraciones de los funcionarios y empleados públicos se fijarán de acuerdo con lo que establece la Ley de Salarios de la Administración Pública y otras disposiciones legales atinentes, salvo que el Organismo o Entidad Descentralizada a que pertenezcan cuente con leyes específicas sobre la materia».
El Acuerdo Gubernativo 292-2021 «Plan Anual de Salarios y Normas para su Administración» aprobó la escala de salarios de los puestos del Plan de Clasificación de Puestos vigentes en el Organismo Ejecutivo y de otras Entidades regidas por la Ley de Servicio Civil, que administra la Oficina Nacional de Servicio Civil (Onsec) con cargo a los renglones 011 —personal permanente— y 022 —personal por contrato—.
No obstante, ni el apartado constitucional, ni las otras normas establecidas en la materia se aplican en el Organismo Ejecutivo.
Juan Carlos Carrera, abogado y exdirector de la Oficina Nacional de Servicio Civil (Onsec), explica que muchos de estos beneficios o diferenciaciones por dependencia tienen que ver con los pactos colectivos que han logrado aprobarse desde el sindicalismo.
Técnicamente imposible
Roberto Aguilar, abogado especialista en derecho laboral, ve en este apartado constitucional una generalización imperfecta, aplicable parcialmente para determinados regímenes y en determinados contextos.
El analista considera que el aparato público tiene muchos regímenes laborales, cada uno con sus particularidades y diferenciaciones. «La aplicación del artículo 109 constitucional podemos verla en determinados regímenes. Por ejemplo, en el Organismo Judicial los jueces de paz, de primera instancia, sí tienen una paridad salarial a nivel república».
Otro ejemplo es el régimen del Ministerio Público (MP) «en este el auxiliar fiscal, agente fiscal y fiscal de distrito tiene el mismo salario sin importar su ubicación geográfica», expone.
A su criterio, la equiparación salarial a la que se refiere la Constitución es inviable a nivel técnico, pues el salario debe tener una relación con la especialización y hay funciones en la Administración Pública muy específicas que pueden ser desarrolladas por pocas personas, mientras que hay otras para las que cuenta con una mayor demanda.
Cita como ejemplo a un tecnócrata del Banco de Guatemala que tiene funciones que «pueden realizar a lo sumo 10 personas en toda Guatemala. En cambio, si requerimos de inspectores de trabajo, probablemente encontraremos más de cien», expone.
El analista explica que es imposible equiparar el salario de todo el aparato estatal pues o se elevaría demasiado hasta hacerlo quebrar o se reduciría hasta convertirlo en precario.
Diferentes regímenes ¿Dónde es preferible trabajar?
Como ha recogido el presente artículo los regímenes laborales son variopintos y en ese contexto hay unos en los que es más o menos conveniente trabajar. Por ejemplo, un médico del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) devengará por año catorce salarios, mientras que uno que labore para el IGSS tendrá un sueldo adicional.
Los servidores que trabajan para instituciones descentralizadas suelen tener mejores condiciones. Por ejemplo, un empleado de la Superintendencia de Administración (SAT) cuenta con 20 días hábiles de vacaciones, con posibilidades de llegar a 26 por antigüedad, mientras que un empleado promedio cuenta con 15.
Además, los servidores de la SAT tienen derecho a diferentes bonos durante el año: navideño, escolar, por el mejor desempeño y por productividad.
¿Es la diversidad de regímenes el problema del servicio público en Guatemala?
Carrera refiere que esto «no es necesariamente malo». El especialista dice que ni siquiera es algo exclusivo de Guatemala. A su criterio lo más importante es que «cada régimen mantenga y busque la carrera administrativa y que se establezcan criterios meritocráticos», para la selección de los servidores que forman parte del aparato gubernativo.
El exfuncionario reconoce que las disparidades de beneficios y salarios «crean diferencias que no necesariamente son motivadoras». Asegura que un tema importante de analizar y que no puede ser sacado de la ecuación es que muchos de estos privilegios «se encuentran amparados en los diferentes pactos colectivos».
Considera que, hace falta realizar un análisis por puestos. Cita como ejemplo a los servidores con los rangos de profesional I, II y III. Sugiere establecer un promedio e intentar definir rangos para el mismo puesto. «Habría que revisar el promedio para actualizar los rangos salariales por muestra», comenta.
El analista considera que el desafío más importante es hacer cumplir la normativa de servicio civil que busca establecer una carrera administrativa meritocrática, lo que a su juicio está recogido en el artículo 113 constitucional que establece que, «los guatemaltecos tienen derecho a optar a empleos o cargos públicos y para su otorgamiento no se atenderá más que razones fundadas en méritos de capacidad, idoneidad y honradez».
Oposición para optar a un cargo público, ¿regla o excepción?
Argueta coincide con Carrera en tanto que los problemas del servicio público no se derivan de la diversidad de servicios civiles. «Esto es normal en todos los modelos republicanos modernos», asegura.
Entonces, volvemos al show del ilusionista y al mago que separa las partes de un cuerpo completamente desconectados. A su juicio lo que hace falta, no es cambiar la Ley de Servicio Civil, pues «la actual es técnicamente buena, lo que es necesario es crear una ley marco que coordine todo, desde las constituciones hasta los diferentes regímenes y que funja como la columna vertebral que articule las extremidades con la cabeza».
Establecer grados
Rafael Paiz Conde, abogado especializado en Administración Pública y funcionario municipal asegura que, «es vital para toda la función pública contar con los grados claramente definidos para el servicio público». De manera que, el funcionario sea dueño de su grado y no del puesto.
El especialista dice que esto funciona en países más desarrollados. Cita como ejemplo a Francia, donde cada servidor público de alto nivel mantiene su grado y puede moverse, con los mismos beneficios, a otra institución.
«Otro elemento importante es propiciar la mutabilidad de puestos, cambiar de un lado a otro. Si no se tiene un nivel de progresión en la carrera el funcionario se estanca y no tiene los incentivos suficientes para esforzarse más». Explica que esta proyección debe ser horizontal y debe tener correspondencia a la formación y experiencia dentro de la Administración Pública.
Paiz Conde considera que, la carrera y la profesionalización es fundamental para mejorar el aparato gubernativo. «Toda Administración Pública, necesita de una casta de personas encargadas de administrarlo y estas personas deben estar preparadas para ejercer la función pública».
Respecto a los privilegios de unos regímenes por encima de otros, considera que es parte del desorden que se ha tenido debido al crecimiento de la burocracia y la aparición de nuevas institucionalidades que se han formado y que han propiciado sus propios regímenes.
Al igual que Carrera considera que se debe privilegiar la meritocracia. Para ello ve fundamental respetar los mecanismos de evaluación y concurso de oposición. «El aplicante debe conocer claramente la descripción del puesto y cuáles son las características y especialidades con las que debe contar para asumirlo. De esta forma se someterá a oposición todo aquel que se considere capaz y será designado el que obtenga la mejor nota».
La diversidad de los regímenes no es per se el problema que propicia la disparidad. Factores como la creación de nuevas institucionalidades que discrecionalmente conceden privilegios y los sobre beneficios negociados en los pactos colectivos son algunas de las razones evaluadas que generan brechas salariales y de beneficios. Lo cierto es que mientras no exista un ordenamiento y una aplicación correcta y homogénea de la ley entre las instituciones que pertenecen al mismo régimen, la percepción de que ser burócrata es más o menos conveniente persistirá.
